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变更行政制度

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导读:雍正帝把奏折制度以后,地方官有机要事务都撰拟奏折,经过皇帝朱批,认可了,才写题本作正式报告。这样题本就成了官样文章,价值大大降低。奏折代替了原来题本的作用。官员上奏折的也越来越多,使它成为主要的官方文书。这一制度坚持到清末
  雍正帝整理财政的同时,对行政机构、管理制度也作了一些重大的改革。首先,确定秘密立储制度清代原无行之有效的立储法,清太宗、世祖继位都曾发生过争权的斗争,圣祖时储位几度反复,后致虚悬,别无良策。世宗这个问题考虑颇深,即位不久,于雍正元年八月十七日在乾清宫召见总理事务王大臣、满汉文武大臣,宣布他的秘密立储法。他先讲了立储的原因圣祖临终建储,完全成功,是因他神圣睿哲,自能主持,而本人不如先帝,今为宗社久安着想,故应早为之计。接着说明立储方法:把指定储君的诏书,藏于匣内,将匣子置于顺治帝书写的“正大光明”匾额之后。皇帝宴驾后始得启动,以便预定的新君继位。这储君是谁,本人不知,诸臣不晓,一概保密。宣布完后,得到诸王大臣拥护,秘密建储制度就这样确立了。这是中国历史上没有过的新的立储方法。
  其次,完善与推行奏折制度。奏折是官文书制度,是清代皇权政治发展的产物。它始出现于康熙年间,但在奏者范围、传递方法、疏奏内容及朱批等方面,都还没有制度化,雍正帝对此作出了明确规定。
  关于奏折的撰写人,他明确规定中央部院侍郎以上和翰林科道各官,地方督抚提镇及藩臬学政,中央派出的盐政、关差、织造等,有的道员、知府、同知、副将等中级官员,由帝特许,亦可撰写。这样既明确了奏报人的职责,又扩大了它的范围。
  为了保证奏折的内容不致泄漏,雍正帝定立了一套保密制度。撰写人须亲自书写,一般不许他人代笔,写就不得外传,否则治罪。由宫中制作皮匣,配备锁钥,发给具奏官员,专门用作储藏和传递奏折。督抚以上大员的折子,派专人送到大内乾清门,交内奏事处,直达御前,而不像题本交通政司转呈。一般官员的折子,亦差专人送到雍正帝指定的亲信大臣处,由他们代呈,代交人当然无权知道折子的内容。雍正帝阅毕,作了朱批,折子由原渠道发回。在奏折的内容上,较之以前,更为丰富了,最重要的是他们利用它商讨政务。雍正帝说:“本章所不能尽者,则奏折可以详陈;而朕谕旨所不能尽者,亦可于奏折中详悉批示,以定行止”①。臣下可以将拿不准的问题提出来,请皇帝裁夺;皇帝对不了解的或不懂得的问题,可以询问臣下,以增长见识,作出决断。雍正朝的许多重大政事,如前述的摊丁入亩政策,就是在雍正帝与黄炳、李维钧等疆吏、中央九卿间通过奏折反复筹商而最后定下来的。奏折被用来讨论政事、决定政策,就使它有了新的生命力。这也是康熙朝所没有的。
  自雍正帝把奏折制度以后,地方官有机要事务都撰拟奏折,经过皇帝朱批,认可了,才写题本作正式报告。这样题本就成了官样文章,价值大大降低。奏折代替了原来题本的作用。官员上奏折的也越来越多,使它成为主要的官方文书。这一制度坚持到清末
  再次,设立军机处。雍正五年,准备对准噶尔部用兵,七年正式出兵。
  与此相配合,雍正帝设立军机处,协助他处理军务。军机处设有军机大臣雍正帝大学士、尚书、侍郎以及亲贵中指定充任,如怡亲王允祥、大学士张廷玉、户部尚书蒋廷锡、大学士鄂尔泰等,都是以亲重大臣兼任军机大臣。①《清史列传》卷12《觉罗满保传》,中华书局1928年版。
  还有军机章京,由内阁、翰林院、六部、理藩院等衙门官员中选充。所有这些人都是兼职,他们的升转仍在原衙门进行。因此,军机处设立之初,“无专官”①。军机处没有正式衙署,有值班房,在隆宗门内,靠近雍正帝寝宫养心殿,以便于军机大臣被召见议事。无专官,无衙署,就使军机处成为一种特殊的机构
  军机处的主要职责是,遵奉谕旨,写成文字,并予转发。雍正帝每天召见军机大臣,有时一天召见数次,像在西北用兵紧张之时,张廷玉“内直自朝至暮”,“间有待至一二鼓”②,以备随时应召。召见时,雍正帝指示各项事件应如何办理,有时向军机大臣询问情况,听取他们的意见,以作出裁决。军机大臣根据旨意,草拟文书。上谕形成后,不经过内阁,由军机处直接发给有关官员。
  军机处主要是作文字工作,雍正朝的军机大臣,不过是传旨办事,对制定政策起的作用不大,乾隆时当过军机章京的赵翼说,军机大臣“只供传述缮撰,而不能稍有赞画于其间”③。这就是说,军机处不过是皇帝的秘书班子,它只能忠实执行皇帝的命令,不可能形成危害皇权的势力。
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