九、新中国第一部宪法

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导读:  随着国民经济的恢复和大规模经济建设的到来,进一步加强政治建设的任务,便提到日程上来。任务主要是两项,一是召开全国人民代表大会,一是制定宪法。   到这时为止,新中国成立前夕制定的《共同纲领》一直起着临时宪法的

  随着国民经济的恢复和大规模经济建设的到来,进一步加强政治建设的任务,便提到日程上来。任务主要是两项,一是召开全国人民代表大会,一是制定宪法。

  到这时为止,新中国成立前夕制定的《共同纲领》一直起着临时宪法的作用,第一届中国人民政治协商会议全体会议执行着全国人民代表大会的职权。这种与新中国初肇时期状况相适应的国家政治体制,对于维护民族独立和国家统一,稳定社会,保护和扶植先进的生产关系,促进国民经济的迅速恢复和发展,起了至关重要的作用。但它毕竟是带有临时性质和过渡性质的。

  一九五二年十一月间,中共中央作出决定,立即着手准备召开全国人民代表大会,制定宪法。

  十二月一日,中共中央在《关于召开党的全国代表会议的通知》中说,为了充分准备全国人民代表大会的召开,中央决定于一九五三年二月五日召开党的全国代表会议。通知在分析了“三年准备”的任务胜利完成、“一五”计划即将开始的国内形势后指出,现在召集全国人民代表大会的条件已经具备,拟于一九五三年九月间召开。在这次大会上,将制定宪法,批准五年计划纲要,修改中央人民政府组织法,选举新的中央人民政府领导机关。

  这是经毛主席审定、由中共中央发出的关于准备召开全国人民代表大会和制定宪法的第一个文件。

  后来由于高饶事件和其他原因,党的全国代表会议的召开,推迟了两年多,全国人民代表大会也没有能够在一九五三年九月召开。但是,代表大会和制定宪法的筹备工作在通知发出后就开始了。

  十二月二十四日,第一届全国政协常委会举行第四十三次会议,周总理受中共中央委托向会议提议:由全国政协向中央人民政府委员会建议,“于一九五三年召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,并开始进行起草选举法和宪法草案等准备工作”。会议接受了这个提议。

  一九五三年一月一日,《人民日报》在元旦社论里,把“召集全国人民代表大会,通过宪法,通过国家建设计划”列为一九五三年的三项伟大任务之一,向全国公布。

  一月十三日,中央人民政府委员会举行第二十次会议,正式作出《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》。

  按照中国共产党的惯例,在决定这样的大事之前,毛主席或其他中央领导人,事先都要向党外人士通通气,听取他们的意见。这次也不例外。毛主席于十一日召集了有十八位党外民主人士参加的座谈会,周总理于十二日又召集了政协座谈会,广泛听取意见。从两次座谈会和中央人民政府委员会会议的讨论中,反映出有些人对现在召开全国人民代表大会和制定宪法,还存在一些顾虑和问题。归纳起来,主要有四点:一、这样做的根据是什么?二、这样做有什么作用?三、这样做有没有可能,有没有困难?四、这样做对有些党派、阶级、团体是不是不利?

  在一月十三日中央人民政府委员会会议上,毛主席和周总理针对这些问题作了解释和说明。

  毛主席说:“就全国范围来说,大陆上的军事行动已经结束,土地改革已经基本完成,各界人民已经组织起来,因此,根据中国人民政治协商会议共同纲领的规定,召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的条件已经成熟了。这是中国人民流血牺牲,为民主奋斗历数十年之久才得到的伟大胜利。召开人民代表大会,可以更加发扬人民民主,加强国家建设和加强抗美援朝的斗争。”他特别强调:“人民代表大会制的政府,仍将是全国各民族、各民主阶级、各民主党派和各人民团体统一战线的政府,它是对全国人民都有利的。”他还说:“我们的重点是照顾多数,同时照顾少数。凡是对人民国家的事业忠诚的,做了工作的,有相当成绩的,对人民态度比较好的,各民族、各党派、各阶级的代表人物都有份。”

  谈到争民主的问题,他说:“中国人民从清朝末年起,五六十年来就是争这个民主。从中日甲午战争到辛亥革命这个期间是一个高潮。那个时候是向清朝政府要民主,以后是向北洋军阀政府要民主,再以后就是向蒋介石国民党政府要民主。”

  关于现在办选举、制定宪法有没有困难的问题,毛主席说,困难总是会有的,但是比起我们已经做过的几件事,如抗美援朝、土地改革、镇压反革命、三反五反、恢复经济,困难都要少一些。经过我们努力,训练好干部,安排好工作,是可以克服这些困难的,是可以把选举工作搞好的。关于制定宪法,毛主席在十一日那个座谈会上就说过,困难是可以克服的,孙中山先生领导的辛亥革命,在南京临时政府成立后的几天工夫,由十九个代表(每省一个人)就搞出了“临时约法”。我们的共同纲领,经过大家讨论,实际上搞起来,前后也不过一个月。①

  周总理在中央人民政府委员会会议上也说,起草宪法虽然有困难,但是可以解决的。宪法不是永恒不变的,它只是规定现在要做的事情,我们将要制定的宪法是现阶段的宪法。②

  召开全国人民代表大会,以代替由中国人民政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会职权的形式;制定宪法,以代替《共同纲领》,这是中国政治生活中两件大事,中国的政治建设将迈出新的重要的一步,获得了全国人民的拥护。但是,在社会的某些方面,主要是民族资产阶级和民主党派中的一些人们中间,引起一些波动。所以,毛主席和周总理不厌其烦地在多次会议上进行说服和解释工作。经过这次中央人民政府委员会会议,在国家最高领导层中,统一了思想,消除了某些人的顾虑。这对于保证民主普选、制定宪法工作的顺利进行,并取得全国各阶层人民的充分信任和全力支持,起了重要作用。中国共产党和毛主席所倡导的通过民主协商解决国家重大问题的制度和方法,再一次显示了它的优越性。

  会议通过的《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》规定:“于一九五三年召开由人民用普选方法产生的乡、县、省(市)各级人民代表大会,并在此基础上接着召开全国人民代表大会。在这次全国人民代表大会上,将制定宪法,批准国家五年建设计划纲要和选举新的中央人民政府。”③

  这里只对地方各级人民代表大会的召开时间提出了要求,对全国人民代表大会召开的日期则没有作具体规定。这样,可以使准备工作更加充分,并且留有余地。

  这次会议决定成立以毛主席为主席的中华人民共和国宪法起草委员会,以周总理为主席的中华人民共和国选举法起草委员会。

  为了进行选举的各项准备工作,选举法必须早日出台。选举法起草委员会一成立,就投入紧张的工作,很快拿出了《中华人民共和国选举法(草案)》。一月二十五日周总理将选举法草案的修改本送毛主席审阅。二十六日毛主席批复赞同,并同意将选举法定名为《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。二月十一日,中央人民政府委员会第二十二次会议通过了这部选举法,三月一日公布施行。

  普选,是这部选举法最重要的原则,也是中国共产党从诞生之日起长期为之奋斗的目标之一。如今,通过选举法的形式,把近百年来中国人民反对帝国主义、反对封建主义的民主革命斗争成果和人民民主的原则在法律上确定下来,这是一个巨大的历史进步。

  选举法的颁布和实施,获得极大成功。为了切实搞好各级普选,中国进行了有史以来第一次全国人口普查。据统计,一九五三年六月三十日二十四时全国人口为六亿零一百九十一万二千三百七十一人。在人口普查的基础上,进行了选民登记工作,有三亿二千三百八十万九千六百八十四名选民进行了登记,占进行选举地区十八周岁以上人口总数的百分之九十七点一八。各地公开张贴选民榜。领到选民证的公民普遍感到兴奋和自豪。随后,在全国基层单位进行选举,参加投票的选民共二亿七千八百零九万三千一百人,占登记选民总数的百分之八十五点八八。④

  近三亿人口的选民参加选举,这不仅在中国,而且在全世界也是一个空前规模的民主运动。

  十二月八日,毛主席和中共中央其他领导人以普通公民的身份,参加北京市西单区中南海选区的基层选举,投了自己的庄严一票。

  到一九五四年六月至八月间,全国各地又先后选举产生了省、直辖市和自治区人民代表大会代表和全国人民代表大会代表。在全国人民代表大会的代表中,妇女代表占总数的百分之十一点九九,少数民族代表占百分之十四点四四。

  普选制的实行,使中国人民第一次自主行使神圣的民主权利。普选的成功,为召开全国人民代表大会创造了十分有利的条件。

  在选举代表的过程中,毛主席和中共中央非常注意各民主党派和无党派民主人士在各级人民代表大会代表中所占比例以及对他们的安排。

  一九五三年六七月间,中共中央统战部召开第四次全国统战工作会议,讨论人民代表大会制实行后的统一战线组织

  问题和民主人士安排问题,并通过两个相关文件,⑤由中共中央转发全党。一九五四年三月三日,中共中央批准了中央统战部关于这两个文件的补充意见的文件。这三个文件,在实践中得到认真贯彻。第一次全国人民代表大会召开以后,在国务院各部、委的三十五个正职中,非中共人士为十三人,占百分之三十七点二;国务院组成人员共四十七人,非中共人士为十三人,占百分之二十五点五。在第二届全国政协委员会的委员中,中共党员约占百分之二十七;在常务委员会委员里,中共党员约占三分之一。⑥这样做的结果,人民民主专政因为有了广泛的代表性和深厚的社会基础,变得更加稳固,更加富有效能。

  召开全国人民代表大会以后,政治协商会议是否继续存在?它的性质是什么?它的任务是什么?这些问题,成为人们关注和议论的事情。一九五四年十二月十九日,在全国政协二届一次会议开幕前两天,毛主席召集党内外几十人参加的座谈会,专门就这些问题作出说明。

  毛主席开门见山地说:“主要的问题是政协的性质问题,是国家机关还是人民团体?”他明确指出:“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会,它也不是国家的行政机关。”曾有人提出,政协全国委员会的职权要相等或大体相等于国家机关,才说明它是被重视的。毛主席回答:“不能这样看。如果把政协全国委员会也搞成国家机关,那就会一国二公,是不行的。要区别各有各的职权。”“政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织,是党派性的”。⑦

  政协可以做些什么事情呢?毛主席提出政协有五项任务。

  第一项是协商国际问题。

  第二项是商量候选人名单。

  第三项是提意见。

  第四项是协调各民族、各党派、各人民团体和社会民主人士领导人员之间的关系。

  第五项是学习马列主义。毛主席说:“学习是自愿的,不能强制。对马列主义有的人信得多,有的人信得少,比如有的政协常委他只爱国,不愿学习马列主义,也没有办法。要提倡努力改造思想,三勤夹一懒。”⑧

  毛主席在这次座谈会上的讲话内容,有一份陈毅传达记录稿。根据这份传达记录稿,毛主席还谈到下面一些内容:

  “人民代表大会是权力机关,这并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。人民代表大会已经包括了各方面,人大常委会是全国人民代表大会的常设机关,代表性当然很大。但它不能包括所有的方面,所以政协仍有存在的必要,而不是多余的。”

  “蒋介石也搞过参政会,但他的做法是把本来有事可做的机关搞成无事可做的机关,他不敢也不愿意要这些机关起作用,他要的是扼杀民主。我们的做法,则是把本来没有多少事可做的机关搞成很有事可做的机关。”

  谈到第四项任务时,毛主席说:“我们国家内部是团结的,这种团结还在增强着,但这不是说没有矛盾了,在各种生活中还是有矛盾的。因此就需要提意见,开展批评和自我批评,需要加以调整。”他说:“内部关系要经常调整,政协就要担起这个任务。政协要把各方面的意见反映给我们,我们加以处理,所以政协大有事做。”有人担心政协是否会变成说闲话的机关。毛主席说:“只要不是恶意,讲闲话也可以,这样可以使我们知道社会上存在着这样的意见。”

  毛主席最后说:“为了实现国家工业化和社会主义改造,一定要运用统一战线的武器。我们自己要有主张,但一定要和人家协商,不要把自己孤立起来,要发挥各民主阶级、各人民团体的作用。工农联盟是我们国家的基础,但还要懂得去运用在此基础上的广泛的与非劳动人民的联盟——人民民主统一战线。这样,动员起来的力量就会更多了,瑞金时代是最纯洁、最清一色了,但那时我们的事特别困难,结果是失败了。所以真理不在乎清一色。”⑨

  毛主席的这些意见,使中国人民政治协商会议这个经过历史考验的统一战线组织形式,在全国人民代表大会召开以后,仍然长久地延续下来,发挥着重要作用,形成为一种在中国共产党领导下的具有中国特色的各民主党派、各人民团体和各界人士进行民主协商、参政议政的政治制度,成为我国的一种基本政治制度。

  召开第一次全国人民代表大会的首要任务是制定宪法。宪法的起草工作推迟了将近一年的时间。这主要是因为作为制定宪法指导思想和基本依据的过渡时期总路线,还处在酝酿和完善的过程中。毛主席的主要精力用于解决过渡时期总路线及有关问题,一时还腾不出手来搞宪法。一九五三年十二月,过渡时期总路线宣传提纲审定工作刚一结束,他便立刻投入到宪法起草工作中来。

  一九五三年十二月二十四日,毛主席带着宪法起草小组的几个成员陈伯达、胡乔木、田家英乘专列离开北京,于二十七日夜来到风景如画的杭州,开始做一项为新中国法制建设奠定千秋基业的大事,起草中华人民共和国宪法。

  关于这部宪法的起草经过,毛主席在一九五四年六月作过这样的回顾:“宪法的起草,前后差不多七个月。最初第一个稿子是在去年十一、十二月间,那是陈伯达同志一个人写的。第二稿,是在西湖两个月,那是一个小组起草的。第三稿是在北京,就是中共中央提出的宪法草案初稿,到现在又修改了许多。每一稿本身都有许多修改。在西湖那一稿,就有七八次稿子。前后总算起来,恐怕有一二十个稿子了。大家尽了很多力量,全国有八千多人讨论,提出了五千几百条意见,采纳了百把十条,最后到今天还依靠在座各位讨论修改。总之是反复研究,不厌其详。将来公布以后,还要征求全国人民的意见。宪法是采取征求广大人民的意见这样一个办法起草的。这个宪法草案,大体上是适合我们国家的情况的。”⑩

  陈伯达起草的宪法草稿,没有被采纳。从一九五四年一月九日起,毛主席领导的宪法起草小组又重新起草。

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